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社会结构及社会变迁决定了城镇低保审核的特殊性,城镇化进程持续快速推进又提高的城镇低保审核工作的重要性。与农村低保审核相比较,城镇低保审核将是中国未来一段时期低保审核的重点。

 

一、申请情况介绍

我镇在2017年11月收到新申报的低保申请48份。镇低保所主要审核申报信息的真实性、完整性,并做了一定的信息比对工作。在信息比对工作中,争取县国税局、地税局、工商局、公积金中心、不动产登记部门等协助,获取信息比对数据。最终我们只获得了国税局和不动产登记处的比对信息,并根据公积金中心建议对相关人员的公积金余额进行查询。审核结果见表1.

1  2017年下半年*镇新申报城镇低保申请信息对比结果表

 

主动放弃申请

一年内国税开票数额大

公积金余额较高

拥有2套及以上房产

总人数

申请人开票

总人数

申请人开票

总人数

申请人

人数

2

8

4

5

2

6

3

比例

0.04

0.17

0.08

0.10

0.04

0.13

0.06

 

在审核家庭成员、抚养人、赡养人信息完整性时,要求提供全部家庭成员信息,以及申请者的父母或子女姓名及身份证号码,2户主动放弃申请,占总申请的4%;

从家庭成员或法定赡养人、抚养人开办企业,从事个体经营活动角度看,2016年7月1日-2017年6月27日在国家税务局开票是7户,8个人,占总申请户数的15%。其中,有家庭成员开票12万元的1人,有低保申请者开票29万的1人,最低开票金额在4000元以上;

从个人公积金余额角度看,在2017年12月11日,有5人公积金余额较大,占低保申请总数的10%,在这5个人中,金额最大为47968.91元,金额最小为2111.01元。其中,2个人为低保申请人,3人为共同生活家庭成员或者为申请者父母或子女;

从家庭成员拥有的家庭财产看,申请者本人拥有房产2套或以上者有3人,占申请者总数的6%,家庭成员或者抚养人、赡养人拥有2套或以上数量者有3人,占申请者6%,两者共计12%。虽然无法查到申请者的银行存款,仍然可以从法律文书中看到1个申请者在两年前其拥有25万债权。

镇政府经过调查、评议等审核程序后,最后确定上报县低保中心28人,占申请总数比例为58%。其中大病4人,占申请总数比例为8%;残疾8人,占申请总数比例为16%;单亲,父母生活艰难4人,占申请总数比例为8%;单亲,父亲吸毒等原因入狱3人,占申请总数比例为6%;上大学1人,占申请总数比例为2%;其他8人,包括年岁较大者1人,72岁;寡居者1人等,具体见表2。

2  2017年新申请城镇低保分类统计表

 

总申请数

审核通过

残疾

大病

单亲

上大学

其他

数量

48

28

8

4

7

1

8

占总申请比例

 

0.58

0.17

0.08

0.15

0.02

0.17

占审核通过比例

 

 

0.29

0.14

0.25

0.04

0.29

 

上表显示,残疾和单亲是城镇低保申请的两个主要类型,在申请总数中所占比例为17%和15%,在审核通过申请中所占比例分别为29%和25%。因此,从低保申请审核角度看,残疾证的审核、公示和管理是城镇低保审核的重要依据,残疾人联合会办法的残疾证是低保审核的直接依据。从社会管理角度看,婚姻家庭解体是导致城镇低保发生的第二大原因,社会管理必须对此家庭婚姻问题给予足够重视。

二、各社区低保工作参差不齐

本次审核共涉及5个社区,各社区申请数量不一,核查通过比率差异较大。其中一个社区申请4份,没有一份申请通过核查。

此外,从参保总体情况看,一个社区参保家庭占社区总户数的5.4%,参保人数,占社区总人数的5.5%;另一个社区参保家庭占社区总户数的3%。即使是3%这个相对比较小的数字,也令人触目惊心,更何况5%。可能有两种情况,一种是,在中国城镇化快速发展过程中,出现了3%-5%的家庭需要政府出资保障其最低生活水平,作者猜测这不应该是全中国小城镇的现状,如果全国如此,城镇化伴随着如此之高的贫困化,我们宁愿不要这样的城镇化!

另一种情况是低保政策执行的比较松,有一些不应该享受低保政策的人和家庭享受的该政策。即使这样,真正该享受低保的人,是否享受到低保政策?仍然是一个问题。在审核工作过程中我们发现,有的社区工作人员确实清廉,不过对低保申请工作也不重视,将其视作一项麻烦事,不过,低保工作确实麻烦。它需要社区工作人员付出极大的身心努力,走入并了解城镇基层的千家万户,这是一项极其艰辛的工作,对没有一点理想和信仰的人而言,或者对没有一点利益的人而言,做好该工作,几乎是不可能的事情。

三、对基础信息的审核

(一)基础信息的完整性存在很大问题

该问题之大,首先体现在乡镇工作人员审核之初。等社区报来申请者的父母、子女姓名及身份证号码,比较难,最后是一个社区一个社区的去走访,才最终获得比较全面的抚养人、赡养人姓名和身份证号码,至于工作单位,则不容易获得。此次审核中,张**的家庭成员在国家机关工作,乡镇人员不知,社区工作人员也不了解,最终以申请者“已经成年单独立户”为理由通过审核。因为信息不完整,导致不能很好贯彻民政部关于印发《最低生活保障审核审批办法(试行)》的通知 民发【2012】220号文件第二章第5条第三款规定“共同生活的家庭成员包括:已成年但不能独立生活的子女”。

在申请表中,“赡(抚、扶)养人基本情况”很多空白,规避审核。我们咨询社区相关人员,说如果这里填上信息,很难批准。本次申请中就有2个例子,两个申请人都有二残疾证,一个申请人肢体二级残疾,名下有一套房产120平方米,其共同生活的父母也有一套房产,但是,申请表中,未填与其实际共同生活的父母情况,并且其父母还是国家工作人员;另一个申请人精神二级残疾,与其一起共同生活的父亲在2年前拥有25万债权,2套房子,但是,在申请表中,规避了其父亲信息。她们目前均20多岁,如果信息完整性不能纠正,在她们今后生活中,本应由家庭承担的责任,则全部转移由国家承担。

(二)基础信息的真实性审核难度大

对体制之外的申请者及其家庭成员在申请中提出的“下岗”“没有收入”难以审核。很多申请人或其家庭成员没有收入,理由是“下岗”。在资料审核中,发现各个年龄阶段有劳动能力的的家庭成员,不上学,也不工作,难以相信。在入户调查时,从邻里走访才发现其家庭成员在外地打工。又有声音说,邻里提供的信息可靠性太低,不能作为调查依据。

对申请者及其家庭成员收入真实性难以认定。在本次申请中,很多人提供所谓的雇主证明,打临时工,一个月200元工资,这是一个不合理的数字,却难以有证据反驳,或者搜寻证据的成本太大,而不得不放弃。

在调查中,还听到一种声音,残联发放残疾证好像太多了。民政部门只负责审核残疾证,基本上只要有一级或二级残疾证,民政部门应认可其低保资格。

四、信息对比对审核工作而言意义重大

进行信息对比的基础是在审核中获得比较完备的基础信息,主要是申请者父母及子女姓名及身份证号码。只有该条件具备了,信息对比工作才有意义,否则,工作效果将大打折扣。在本次信息比对中,共16人不合条件,7个申请人在信息比对中不合格,另外9个不合格的原因在于申请者的家庭成员,或者是赡养人、抚养人。

本次审核在只获得国税局提供的比对信息、不动产登记中心提供的房产比对信息和公积金余额信息基础上进行。在没有地税局、工商管理局、车管所等部门参与下,也没有核查申请者家庭成员或法定赡养(抚养)人属国家行政机关、事业单位正式工作人员或收入丰厚的企业工作的。因为基础信息搜集及信息对比,主动放弃2人,占申请总数4%,即使在比对信息如此之少的条件下,仅从国税开票信息比对看,至少可以发现有17%的申请不合条件。这两种情况已经占到申请总数的21%。综合表一中反映的公积金、不动产比例,因信息对比共有16户不符合低保申请条件,占申请者总数的33%,这是一个非常高的比例了。

从本此调查看,当地某些部门领导在提供比对信息时可能有所顾虑,仍需加强多部门和机构依据有关规定和最低生活保障等社会救助对象认定工作需要,及时提供户籍、机动车、就业、保险、存款、证券、个体工商户、缴纳地税等方面的信息;对一些抚养人、赡养人是否在外地是否再婚,查证难度太大。在制定具体信息查询办法,对夸省(区、市)的信息查询工作,仍需做大量细致的工作。

五、调查权限问题

在本次调查中,调查人员在搜集审核抚养人、赡养人信息以及向有关部门申请信息比对时,遇到调查人员的权限及申请人及其家庭成员隐私保护问题。对此,国务院和民政部规定如下:

国发【2012】45号规定“经救助申请人及其家庭成员授权,公安、人力资源社会保障、住房城乡建设、金融、保险、工商、税务、住房公积金等部门和机构应当根据有关规定和最低生活保障等社会救助对象认定工作需要,及时向民政部门提供户籍、机动车、就业、保险、住房、存款、证券、个体工商户、纳税、公积金等方面的信息”。目前,申请者并没有提供此授权文件,申请书上对此授权也没有明确说明。是否可以考虑在申请书中附注说明,申请者在提交申请之日起,自动赋予相关政府部门调查申请者个人及家庭成员、抚养人赡养人信息的权利?

民政部关于印发《最低生活保障审核审批办法(试行)》的通知 民发【2012】220号第四章第十九条规定,乡镇人民政府(街道办事处)通过县级以上人民政府与公安、人力资源社会保障、住房城乡建设、税务、金融、工商等部门和机构,对低保申请家庭的户籍、车辆、住房、社会保险、养老金、存款、证券、个体经营、住房公积金等收入和财产信息进行核对,并根据信息核对情况,对申请人家庭经济状况声明的真实性和完整性提出意见。可见,民政部2012年已经赋予乡镇政府进行多部门信息比对的权力,本次调查此项工作进展不易,之前这项工作在乡镇一级还未开展。如何从制度上进一步强化该项工作?

在调查内容上,家庭财产是认定低保申请的必要条件,对城镇低保申请人及家庭成员、抚养人、赡养人的银行存款、高消费项目,目前还没有任何可以操作的渠道;在离婚了持续攀高的时期,对异地是否再婚不易审核。

六、对低保审核、审批监督制度有效性的讨论

在低保审核审批过程中,有一系列的监督机制,如社区民主评议、公示、信访、电话监督等制度

(一)民主评议制度

国发【2012】45号对规范民主评议做出规定,入户调查后,乡镇人民政府应当组织村(局)民代表或者社区评议小组对申请人声明的家庭收入、财产状况以及入户调查结果的真实性进行评议。各地要健全完善最低生活保障民主评议办法,规范评议程序、评议方式、评议内容和参加人员。目前当地社区主任支书一肩挑,社区评议上基本由社区自己完成。

(二)公示制度

1.各文件中几乎都涉及公示制度,有大段篇幅对公示制度进行说明。

国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见 国发【2012】45号第二部分在规范公示程序中规定,各地要严格执行最低生活保障审核审批公示制度,规范公示内容、公示形式和公示时限等。社区要设置统一的固定公示栏;乡镇人民政府(街道办事处)要及时公示入户调查、民主评议和审核结果,并确保公示的真实性和准确性;县级人民政府民政部门应当就最低生活保障对象的家庭成员、收入情况、保障金额等在其居住地长期公示,逐步完善面向公众的最低生活保障对象信息查询机制,并完善异议复核制度。

长治市人民政府关于进一步加强和改进最低生活保障工作的实施意见 长政发【2013】27号的公示制度规定,最低生活保障实行审核、审批两榜公示,每榜公示期为7天。乡镇人民政府(街道办事处)公示入户调查、民主评议和审核结果,县级人民政府民政部门公示审批结果。公示统一在申请人居住地的社区进行,社区设置固定公示栏。公示内容必须包括家庭人口,每个家庭成员的姓名、收入情况、保障金额等具体情况,公示结果与审核审批结果一致,并建档备案。

武乡县城乡居民最低生活保障实施细则 武政发[2013]21号第五章第九条公示规定,乡(镇)人民政府(办事处)要及时公示入户调查、民主评议和审核结果,在村(居)委会公示7天,并确保公示的真实性和准确性。公示内容包括申请人姓名、家庭成员、收入情况、赡(扶)养人情况、拟保障金额等。公示结束无异议后上报县民政部门审批;县级人民政府民政部门根据县低保中心审核意见集体研究确定低保对象。对拟批准的低保家庭通过乡(镇)人民政府(办事处)、村(居)民委员会固定的政务公开栏、村(居)务公开栏或人员集中的场所和地点进行公示。

2.群众对他人的公示信息,关注度低。

各文件虽然对公示制度有多项明确规定,但是受社会结构、人际关系和配套监督渠道不畅等限制,效果有限。如果当地监督电话再不起作用,那公示形同虚设。在城镇公示时,一般是申请者过来,看看自己在不在名单上,对于其他人,不认识,也不关心,这也是社会变迁过程中人际关系淡漠的一种表现。在乡土中国走向法制社会过程中,从熟人社会向陌生人社会转型过程中,人际关系转变极大,以前是东家小两口吵架全村都知道,现在是钢筋混凝土单元房中老人孤寂而走无人知晓,闹市中老人跌倒无人敢扶,人际关系冷漠至极,大家事不关己高高挂起。城镇公示制度难以实现群众有效监督。

此外,在公示之后,群众监督不易。公示制度需要与监督反馈渠道畅通,否则公示没有意义

(三)基层权力制约问题

监督不力、问责不易。不妨用博弈论来分析低保审核过程中各个行为主体,包括申请人、社区主任、乡镇低保所核查人、镇长、县低保中心审核人员,他们是审核过程的直接责任人。此外还有两类集体行为,一是社区的民主评议,因城乡文化差异,该民主评议效果与农村低保的民主评议效果无法比较。该民主评议基本无效,完全由社区主任决定,所以形同虚设;二是入户调查,一般至少两人以上才可以入户调查,如果认可其低保资格,调查人员在申请书上签字。如果真出了问题,这些调查人员要付责任吗?所以说真正的责任人员是社区主任、低保所核查人、镇长。镇长一般都很忙,顾不上料理这些事情,所以,在乡镇一级真正的核查人实际是乡镇低保所核查人。最终形成了申请人、社区主任、乡镇低保所核查人、县低保中心审核人、国家政策之间的博弈。如果政策没有惩罚机制,违反政策没有任何成本,那为何不可以如此这般?

英国思想史学家阿克顿勋爵说,权力导致腐败,绝对权力导致绝对腐败。在英雄主义被崇尚的国度,大家更容易关注省委书记、省长、县委书记、县长、乡镇书记、镇长等大人物的廉政情况,殊不知,真若要办“某些”具体事情,他们或他们的秘书要找具体办事人员,而且数量有限,而基层权力若不能有效制约,待办某些事项的数量则一定触目惊心。

没有有效监督,基层难以问责。车丕湘(2016)指出,当前基层问责机制及体系建设存在的突出问题,问责对象模糊、问责范围不广、问责文化滞后。当然,问责之难,还在于它是双刃剑。运用得好可以促进党员干部合法、正当地行使手中的权力,否则就会背离问责制的初衷。为真正实现问责一人、教育一片、提高一层的效果,建立起科学完整的问责机制及体系可不容缓。

七、社会变迁及监督制度优化——监督电话设置讨论

在偏远地区的小城镇,乡镇一级通过群众监督很难。从根本上讲,监督无效缘于社会结构以及与社会结构联系的人际关系,是“人治”与“法制”的土壤问题。 费孝通先生认为,只有在现代社会中,由于社会变迁,在越来越大的社会空间里,人们成为陌生人,由此法律才有产生的必要。因为只有当一个社会成为一个“陌生人社会”的时候,社会的发展才能依赖于契约和制度,人与人之间的交往才能通过制度和规则,建立起彼此的关系与信任。契约、制度和规则的逐步发育,法律就自然地成长起来。虽然习近平总书记曾经在中纪委全会上强调,要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子,但是在一个偏远的小城镇,由于社会结构原因低保监督制度运行效果必将大打折扣。

偏远地区的小城镇处于熟人社会和陌生人社会的交汇点,有学者指出,我国广大农村地区正在由“熟人社会”向“半熟人社会”转型,它也将同时具有熟人社会和陌生人社会的特点。熟人社会,更通俗的讲就是“小圈子”社会,一般是指人与人之间有着一种私人关系,人与人通过这种关系联系起来,构成一张张关系网。20世纪费孝通在《乡土中国》提出的概念,认为中国传统社会有一张复杂庞大的关系网,人熟是一宝。背景和关系是熟人社会的典型话语。民间“熟人好办事”的说法,正是对熟人社会的一种朴素表达。在一个山区小县城,一个普通市民如果很执着,总是可以通过七大姑八大姨多少会和当地领导联系上。熟人社会弱化了“法制”的功能,以“关系”代替“契约”,“熟人”的“情感”代替了法律的威严和规则的严肃,很容易使得社会正义和公平的天平在“人情”中发生倾斜。将亲情、交情、友情这种温情脉脉的手段移植到管理国家、管理社会中来,导致社会管理丧失积极性和创造性的激励,影响正式组织的功能。更为严重的是,它还可能引发社会腐败、寻租等行为,败坏社会风气。

然而,在21世纪,随全球化、商业化的到来,随着中国城镇化的快速推进,普通人之间又是完全陌生的,这里又是一个陌生人的社会。“陌生人社会”这一概念由美国法学家劳伦斯·弗里德曼在《美国法简史》中首次提出。在这里人与人之间的血缘、亲缘和地缘纽带被斩断,社会的发展,商品交换的发生,人与人之间的交往和信任靠制度或契约。“陌生人社会”又被称为“法制社会”或“契约社会”,它是传统社会向现代社会发展的必须趋势,是市场化、城市化、全球化的必然结果。

在陌生人社会,人际关系简化而淡漠。新华网曾经转发文章“陌生人社会不应成为冷漠社会”,足可见现实生活中,陌生人社会确是冷漠社会。人们的居住地从鸡犬相闻的村落变成了更强调独立私密的钢筋水泥森林,密切的血缘、地缘联系也被代之以契约、制度、法律等一系列现代化的规则设定。以前家族中、单位中的人脱离开原有环境,成为随处散落的“原子”,成为一麻袋各不相干的“土豆”。人与人之间的人情、关系纽带被稀释、切断,存在状态上的彼此独立,便极容易滑向认知上的“事不关己”和心灵上的“漠不关心”。作者走访过一个来县城大约半年的小饭馆老板,他的生活就是住处、饭馆、菜市场,基本是三点一线,忙着赚钱讨生活,对隔着一条大街的当地镇政府、小学在哪里都极其陌生,他不可能有时间精力去了解所居住地社区其他人的情况了。

所以,即使有人拨打监督电话、来信来访,乡镇一级的监督电话一般不起作用。虽然国发【2012】45号规定,要切实加强最低生活保障来信来访工作,推行专人负责、首问负责等制度。各级人民政府、县级以上人民政府民政部门应当自受理最低生活保障信访事项之日起60日内办结。但是,小城镇就这么大,不用转3个圈就能与核查人员搭上关系。当监督电话打来之时,乡镇政府有积极主动性去回应吗?

既然如此,该怎么办呢?把监督工作设置在熟人社会之外,通过上下级关系实现有效监督。

在某些省民政部门设置举报监督电话是一个非常好的选择,目前已有这样的政策规定,但是在有些该实施的地方,并没有实施。国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见 国发【2012】45号在第二部分第六建立和健全投诉举报核查制度中指出,各地要公开最低生活保障监督咨询电话,畅通投诉举报渠道,健全投诉举报核查制度。有条件的地方要以省为单位,设置统一的举报投诉电话。这样做有多个优点:

一是作为乡镇和县级的管理监督部门,对省级部门(可设置在省民政厅,或省纪委)的反馈意见必将足够重视;二是有利于科学评价政府工作人员。是可以通过举报数量及持续关注等数据对社区、乡镇、民政等工作进行考核评价,提高社区、民政工作人员的责任心,可以发现低保工作做得差的市、县、镇、社区,从反面上也看出那些基层社区工作人员的工作做得非常好。三是为组织部从基层人员选拔人才提供科学依据。促使一批社区基层工作人员脱颖而出,打通基层工作人员上升渠道,并为组织部选拨人才提供科学合理的数据支撑。国发【2012】45号第四部分规定“考核结果作为政府领导班子和相关领导干部综合考核评价的重要内容,作为干部选拔任用、管理监督的重要依据。”

八、结论及建议

在社会变迁城过程中,社会结构及人际关系变化作为制度环境与制度本身之间有不一致,不协调的方面,社会结构及人际关系变化是缓慢的,甚至需要需要一代人的努力才可能有所改变,而制度建设则相对较快。两者之间不协调必将导致政策效果大打折扣,该享受低保的可能并没享受得到,不该享受低保的却比较多;基层个人拥有绝对权力,该权力却因社会结构变迁而难以受到有效约束,一道道约束条款因制度环境的原因而失效。技术因素是打破该权力牢笼的钥匙、开放的思想及信息共享的理念则是执之之手,监督不仅对下开放,更对上开放,将工作监督考核贯穿在全年工作之中,信息共享为审核工作节省时间成本,提高审核效率。建设城镇低保申请审核信息系统,约束审核工作是一项重要而紧迫的任务。

1.基础信息的完整性是之后一系列审核工作的基础,社区应加强对共同生活家庭基础信息的管理,建立城镇社区居民信息数据库;完善社区评议制度。

2.加快信息比对数据库建设。信息比对工作是审核工作的重中之重。地税、工商、婚姻登记部门、车管所、残联等部门应破除种种思想观念束缚,配合好乡镇低保审核工作。

3.经济社会领域的信息系统建设,及必要的信息公示。如企业工资发放信息化,加强对企业员工的个人信息及工资发放信息管理;加强对残疾证发放、审核、信息公示等管理审批工作等

4.建议一套简洁有效的考评体系,完善对基层社区工作人员的考评奖惩机制,包括纵向流动机制。全社会要重视社区工作,使真正需要低保的人们提出低保申请是低保政策的最终目标。实现该目标的关键在基层,社区就是城镇工作的基层组织,没有谁能比他们更容易全面了解情况,做好社区工作是低保政策达标的重中之重。如何做好社区工作,提高社区人员工作积极性和责任感,实现该目标呢?

5.以省为单位,设置统一的举报投诉电话,将此电话广而告之,并以监督电话信息为考评依据。

6.明确最低生活保障政策的托底原则。各项政策强调应保尽保、公平公正、动态管理和统筹兼顾,却忽视了其最根本的原则,社保托底。社保不是唐僧肉,转移支付资金应给真正需要它的人,而不是那些想办法钻空子、托关系的人。

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吴丽丽

吴丽丽

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女,1975年9月生,汉族,山西芮城人,东北财经大学经济学博士,山西财经大学副教授。专业领域:宏观经济分析、金融统计、经济计量分析与预测。近几年来,先后在国内外刊物公开发表专业论文约二十篇。

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